L’UMP empêche tout progrès sur les emplois fermés aux étrangers

L’Assemblée nationale a examiné aujourd’hui la proposition de loi visant à supprimer les conditions de nationalité pour certaines professions, dont j’étais rapporteur pour la commission des lois. Alors que, à l’initiative de Bariza Khiari, sénatrice (PS) de Paris, le Sénat avait adopté ce texte à l’unanimité en février 2009, le Groupe UMP de l’Assemblée nationale l’a rejeté totalement aujourd’hui.

Si la majorité conserve ses intentions lors du vote solennel prévu mercredi prochain, ce rejet de l’abrogation de dispositions obsolètes et rétrogrades confirmera la prééminence de la ligne la plus rétrograde au sein de l’UMP, confortée par les dérives du débat nauséabond sur l’identité nationale. La droite persiste à entraver l’insertion des étrangers déjà présents, voire nés en France. C’est une nouvelle occasion manquée de montrer une France qui va de l’avant, plutôt que de faire du surplace !

En effet, notre proposition de loi visait à lever la condition de nationalité, française ou européenne, à la justification souvent obsolète, visant à empêcher aux étrangers non européens d’accéder à certains emplois privés (professionnels de santé, architectes, géomètres-experts, experts-comptables, vétérinaires), cela avec l’accord des ordres professionnels concernés. En plus de ces professions, j’ai soulevé la situation des débitants de boisson ou des directeurs de pompes funèbres, eux aussi soumis à des conditions de nationalité.

Les députés UMP n’ont suivi ni les avis de leurs collègues du Sénat, ni la délibération de la HALDE de mars 2009, ni la directive européenne de 2003 ouvrant l’accès à l’emploi sous condition de résidence… ni même le résultat des textes gouvernementaux qu’ils ont pourtant votés, comme la loi HPST proposée par Roselyne Bachelot, ministre de la Santé, qui supprime les conditions de nationalité pour les professionnels de santé.

Réclamant des études d’impact sur nos propositions, ils ont oublié que ces études n’ont nullement été demandées lorsque successivement EDF, France Telecom ou dernièrement La Poste ont changé de statut et supprimé de fait ces conditions de nationalité à l’embauche sans que la vie de ces entreprises en soit bouleversée.

Concernant la SNCF dont l’embauche sous statut commun est soumise à une condition de nationalité, j’espère que l’accord que j’ai obtenu, tant de la direction que des principales organisations syndicales, permettra de faire avancer le débat.

Enfin, nous avons souhaité poser le débat de l’accès aux emplois non régaliens de la fonction publique dont un député UMP a même reconnu que les règles étaient « contournées » par l’emploi de salariés sous statuts précaires de contractuels.

Alors que Hervé Novelli, le Secrétaire d’Etat chargé du commerce et de l’artisanat, s’était dit montré ouvert aux dispositions adoptées au Sénat, la position du Groupe UMP de l’Assemblée nationale de rejet en bloc de l’ensemble du texte est le symbole d’une crispation liée sans doute aux conséquences du débat sur l’identité nationale.

Voici le compte-rendu officiel intégral de mon intervention en tant que rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République :

Assemblée nationale – XIIIe législature

Session ordinaire

Première séance du jeudi 17 juin 2010

« M. le président. La parole est à M. Daniel Goldberg, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Daniel Goldberg, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le secrétaire d’État, même si vous avez choisi d’intervenir avant que je ne présente mon rapport sur cette proposition de loi – et c’est votre droit le plus strict –, je souhaite que nous puissions avoir un véritable échange au cours de ce débat.

Mes chers collègues, le sujet qui nous réunit aujourd’hui, relatif aux emplois fermés aux ressortissants non-européens dans notre pays, est hautement symbolique. Il a fait l’objet l’an passé, au Sénat, d’un débat et d’un vote consensuels, c’est-à-dire, in fine, de l’adoption d’un texte à l’unanimité.

Eu égard à la convergence de vues des sénateurs et à la relative bienveillance dont le Gouvernement avait fait preuve en février 2009, le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche a souhaité permettre à la proposition de loi initialement déposée par Mme Bariza Khiari au Sénat de poursuivre son parcours législatif en l’inscrivant à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

Je regrette que le climat de nos travaux en commission des lois, la semaine dernière, ait été bien différent de celui qui avait régné lors des débats de nos collègues de la Haute assemblée. En effet, à la différence de leurs homologues sénateurs, les députés UMP de la commission des lois ont refusé de laisser à ce texte la possibilité d’aboutir, ne serait-ce que dans son champ premier d’application qui, comme l’un d’entre vous l’a souligné, et je l’en remercie, est assez équilibré.

Une partie de la majorité de l’Assemblée nationale a ainsi justifié son opposition par quelques arguties pour le moins surprenantes, certains critiquant le contenu d’un texte sans visiblement avoir pris le temps d’un examen sérieux et rigoureux. Fort heureusement, leurs déclarations figurent au procès-verbal de la commission, ce qui en laissera un témoignage pour la postérité.

D’autres ont regretté, comme le secrétaire d’État vient de le faire à l’instant, l’absence d’étude d’impact. Je tiens à leur rappeler qu’à cet égard, toutes les propositions de loi, y compris celles émanant de la majorité, sont logées à la même enseigne. Cela dit, on peut considérer que le rapport du sénateur Charles Gautier et celui que j’ai rédigé, avec l’aide des administrateurs de notre commission des lois, sont au moins équivalents à une étude d’impact.

Je précise par ailleurs que la présentation en commission des lois a respecté à la lettre nos procédures. M. le président de la commission m’en a d’ailleurs donné acte, et je l’en remercie. Nos procédures veulent en effet qu’un texte examiné au Sénat nous parvienne sans l’exposé des motifs préliminaire qui permet d’en saisir la philosophie.

J’ajoute qu’un document destiné à éclairer nos échanges, précis et détaillé, avait été adressé aux commissaires aux lois plusieurs jours avant la réunion de la commission, conformément aux prescriptions de notre règlement. Il est vrai que cela a été fait par la seule voie électronique, mais je ne pense pas que l’outil numérique soit un obstacle au fait que nos collègues de la majorité puissent se saisir d’un texte au fond.

Certains collègues du groupe UMP se sont aussi livrés à des interprétations diverses de l’intitulé de la proposition de loi ; ils y ont vu une remise en cause de l’ensemble des professions réglementées, alors que tel n’est assurément pas son objet. Afin que personne ne se méprenne sur la portée du texte adopté par le Sénat, je rappelle qu’il concerne seulement sept professions libérales ou privées : celles de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, vétérinaire, géomètre-expert, architecte et expert-comptable. Si, rapportant ce texte, j’ai choisi avec mes collègues du groupe SRC d’en étendre l’objet, libre à mes collègues de l’UMP et du Nouveau centre qui souhaitent un vrai débat d’en accepter une partie plutôt que de repousser l’ensemble.

Je précise également qu’il s’agit de lever des conditions de nationalité à qualification égale reconnue par les professions françaises. Cela permettrait, par exemple, à un médecin étranger ayant étudié en France, titulaire d’un doctorat de médecine français, d’exercer de plein droit alors qu’il ne peut le faire aujourd’hui

D’autres collègues de la majorité ont demandé que la réflexion soit encore approfondie, et le secrétaire d’État vient de reprendre cet argument. Approfondir le sujet : j’ai la faiblesse de croire que c’est justement ce que je me suis déjà efforcé de faire, après tout le travail déjà accompli au Sénat, au cours des semaines qui ont précédé nos débats. C’est encore ce à quoi je suis prêt aujourd’hui, pour ce qui concerne chacune des professions citées. J’espère que, du côté de la majorité et du Gouvernement, il en sera de même.

Enfin, certains collègues de la majorité ont choisi une logique de fermeture absolue. Je leur reconnais une constance dans le raisonnement, même si, bien entendu, je ne le partage pas. Ils lient étroitement condition de nationalité et possibilité d’exercer une profession. Cette vision me paraît en partie décalée et datée par rapport au monde du travail tel qu’il est aujourd’hui en France – sans qu’il s’agisse, bien entendu, de piller les ressources des pays d’émigration. Si je ne peux que regretter que cette ligne dure l’ait emporté en commission des lois, j’espère encore qu’il en sera autrement aujourd’hui.

Au cours des dernières semaines, j’ai procédé à l’audition de quelque quarante-trois personnes, et j’ai écouté attentivement l’ensemble des professions directement concernées, ainsi que celles susceptibles de l’être par voie d’amendement. J’aurais aimé que ceux qui tentent de faire croire à un débat hâtif aient pris la peine de venir assister à ces auditions, comme ils en avaient la possibilité, puisque le programme de celles-ci leur avait été adressé.

Mais le rapport que je vous propose étant aujourd’hui publié, ce débat de forme est derrière nous. Pour aller au plus important, donc, c’est-à-dire au fond du texte, dont chacun s’accordera à reconnaître le champ d’application restreint, il me semble indispensable de rappeler un certain nombre de faits tangibles.

Actuellement, à qualification égale, une dizaine de professions restent soumises, pour leur exercice en France, à une condition de nationalité française. Cette situation se justifie dans la plupart des cas par l’exercice de prérogatives de souveraineté et de puissance publique, mais pas toujours. En effet, relèvent encore de cette catégorie, en totale contradiction avec nos obligations communautaires, les membres des comités de rédaction d’une édition de publications destinées à la jeunesse et les directeurs de société coopérative de messagerie de presse.

Un peu plus d’une vingtaine d’autres professions libérales et privées demeurent ouvertes aux seuls Français et ressortissants d’États membres de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen. Tous les secteurs sont concernés, qu’il s’agisse des professionnels de santé – dont la condition de nationalité a récemment été assouplie par vous-mêmes, chers collègues de la majorité, à l’occasion de la loi HPST proposée par Mme Bachelot, dans un sens proche de celui de la proposition de loi – ou de professions du droit, d’activités liées au tourisme et aux loisirs, ou encore d’activités commerciales spécialisées, comme la vente de tabac et de boissons.

Enfin, l’exercice de moins d’une dizaine de professions libérales ou privées est ouvert aux étrangers non européens sous réserve d’une réciprocité à l’égard des Français dans leurs États d’origine. Se trouvent notamment régies par ce mécanisme des professions importantes comme celles d’avocat, d’architecte, de médecin et de pharmacien, d’expert-comptable et de commissaire aux comptes.

Bien souvent, les règles qui fondent de telles discriminations, car il s’agit bien de discriminations mêmes si elles sont légales, sont l’héritage ou la réminiscence de moments troublés et sombres de notre histoire, liés à un contexte de protectionnisme ou de xénophobie exacerbés. D’autres règles encore, sans bien sûr que je fasse de parallèle entre les périodes, ont été mises en place au moment de la Libération, afin de contrôler les déplacements de main d’œuvre.

Du point de vue juridique, il est permis de s’interroger sur la solidité d’un tel édifice normatif, tout particulièrement depuis l’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité. Si le législateur n’y met pas bon ordre, le Conseil constitutionnel pourrait se pencher sur la question.

Il est notable que sa première censure, le 28 mai dernier, dans le cadre de cette nouvelle procédure ait porté sur un sujet différent mais néanmoins lié : la rupture d’égalité entre anciens combattants français et anciens combattants étrangers issus des anciennes colonies en matière de pensions versées par l’État.

Dans le même temps, et je m’en félicite, pour ce qui concerne les chambres consulaires – chambres des métiers et chambres de commerce et d’industrie –, le Conseil d’État, pour les premières, et un projet de loi en cours de discussion, pour les secondes, permettent aux étrangers non européens d’être électeurs et éligibles.

D’après les études menées par le cabinet Bernard Brunhes Consultants en 1999 et, en 2000, par le groupe d’étude sur les discriminations, au total près de 600 000 emplois privés seraient fermés aux étrangers qui ne sont pas ressortissants d’États membres de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen. Cette estimation apparaît encore pertinente aujourd’hui au regard de l’actualisation que je me suis efforcé d’opérer.

Je ne peux omettre de souligner qu’à ces professions privées fermées s’ajoute le cas particulier de la fonction publique, avec plus de 5 millions de postes au total, et du secteur public, qui compte environ un million d’emplois statutaires. Il s’agit, bien entendu, de conditions de nationalité ne portant que sur le statut de ces emplois et non, bien souvent, mais nous y reviendrons, sur les fonctions exercées.

Si les grandes lois de 1983, 1984 et 1986 ont maintenu la condition de nationalité française pour l’accès aux trois fonctions publiques, le législateur a d’ores et déjà introduit des brèches dans ce principe.

Tout d’abord, il a autorisé l’accès des étrangers extracommunautaires à certains emplois précis de fonctionnaires, comme les enseignants-chercheurs, sans que personne y trouve à redire.

Ensuite, avec la loi du 26 juillet 1991, il a ouvert aux ressortissants des pays de l’Union européenne la possibilité d’accéder aux corps, cadres d’emplois et emplois dont les attributions sont séparables de la souveraineté ou ne comportent aucune participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique de l’État et des autres collectivités publiques.

M. Thierry Mariani. Sous réserve de réciprocité !

M. Daniel Goldberg, rapporteur. La distorsion qui subsiste à l’égard des étrangers en situation régulière pose une question de principe et représente un enjeu d’intégration. En effet, les étrangers sont cantonnés à des statuts de contractuels précaires, alors même que, bien souvent, ils remplissent des fonctions similaires à celles exercées par les nationaux et les Européens sous statut.

Une évolution apparaît d’autant plus souhaitable que, dans le secteur public, les choses ont sensiblement évolué depuis 1999. En décembre 2002, il y a déjà huit ans, la RATP a unilatéralement aboli la condition de nationalité qui présidait à ses recrutements. Résultat : alors que les étrangers non communautaires représentaient 1 % des recrutements de l’entreprise en 2003, cette proportion a dépassé les 5 % en 2009. Ne menons pas des combats d’arrière-garde !

Toutefois, il convient d’admettre que l’exemplarité de la RATP n’est pas la règle générale dans le secteur public. À cet égard – et cela relève de votre responsabilité, monsieur Novelli – la SNCF constitue l’un des derniers bastions publics des emplois pleinement statutaires fermés aux étrangers. Il apparaît hautement souhaitable qu’un changement puisse intervenir sur ce point, ce à quoi ne semblent opposées ni la direction, ni les principales organisations syndicales de l’entreprise. C’est en tout cas ce qui ressort des auditions que j’ai pu mener.

Fort de ces constats, j’avais déposé des amendements en commission des lois visant à améliorer le contenu de la proposition de loi. Ils étaient notamment liés à des évolutions intervenues entre-temps du fait du Gouvernement lui-même, telle l’adoption de la loi HPST du 21 juillet 2009. J’avais aussi déposé des amendements ayant pour ambition d’élargir le champ d’application du texte.

La majorité a décidé d’y opposer une fin de non-recevoir globale ; c’est assez regrettable. Regrettable d’abord quant au fond de ce nous proposons, et j’inclus dans ce « nous » les sénateurs de la majorité qui s’y étaient associés. Regrettable également car j’ai la faiblesse de penser que si les mêmes propositions que celles votées au Sénat avaient été présentées par un député de la majorité, elles auraient pu avoir un avenir meilleur en commission.

Il nous reste donc, ce n’est pas rien, ce débat dans l’hémicycle pour faire avancer le sujet et ne pas donner, une fois de plus, l’image d’une France crispée et repliée sur elle-même, voyant tout étranger comme un problème plutôt que comme un atout permettant à l’ensemble du pays de progresser.

En effet, je crois que ce débat mérite mieux que les échanges que nous avons eus jusqu’à présent. Le Sénat, en première lecture, a fait un travail de qualité, de sorte que notre assemblée est appelée aujourd’hui à se prononcer sur des dispositions pertinentes. S’il n’est pas possible de nous rejoindre sur l’ensemble des amendements, il me semble que nous pourrions au moins nous entendre sur les dispositions adoptées par les sénateurs, dont les professions concernées se satisfont : je tiens à le préciser.

Cela montrerait non seulement que notre assemblée est capable de s’accorder sur une question importante pour l’intégration des étrangers en France, mais aussi que la journée d’initiative parlementaire réservée à l’opposition peut avoir une quelconque utilité, au-delà de l’affichage médiatique d’une ouverture.

Ce message aurait aussi un intérêt dans les quartiers populaires où vivent de nombreux résidents étrangers, mais aussi beaucoup de citoyens français nés de parents étrangers. Ils connaissent les uns comme les autres des discriminations liées à leur couleur de peau, à leur religion réelle ou supposée, à leur sexe, et même parfois à leur adresse, et ce quelle que soit leur nationalité. Cette avancée aurait ainsi une valeur d’exemplarité pour les enfants français de parents étrangers, qui verraient les compétences de ces derniers pleinement reconnues.

Enfin, je sais, comme nous tous ici, que la République exemplaire à laquelle s’était engagé Nicolas Sarkozy va se traduire par la disparition de fait d’autorités indépendantes : je veux parler de la HALDE, du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

M. Thierry Mariani. Elles sont regroupées, elles ne disparaissent pas.

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Je ne peux conclure mon propos sans rappeler que la HALDE a effectué, elle aussi, un travail sérieux et précis sur le sujet.

M. Thierry Mariani. Mais cher !

M. Daniel Goldberg, rapporteur. Ce travail l’a conduite, le 30 mars 2009, à prendre une délibération visant à supprimer les conditions de nationalité liées à tous les emplois, dès lors qu’ils ne recouvrent pas de prérogatives de puissance publique ou ne sont pas liés à l’exercice de la souveraineté nationale.

L’occasion nous est fournie d’emprunter cette voie et d’établir une règle simple, précise, claire et légitime : tout emploi n’incluant pas l’exercice de ce type de prérogative doit être exempt de condition de nationalité. C’est également le sens du droit européen, notamment de la directive du 25 novembre 2003. Cela permettrait aussi de se mettre pleinement en conformité avec l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui appelle à ne distinguer dans l’accès à l’emploi qu’en fonction des talents et des vertus de chacun.

Aussi, même sans aller aussi loin aujourd’hui, j’espère que, comme au Sénat, nous pourrons faire ensemble un pas en direction de quelques professions libérales ou privées ; un pas qui sera jugé sans doute important par les uns, insuffisant par les autres, mais un pas dans la bonne direction plutôt qu’un sur-place qui serait préjudiciable à notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.) »

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